各市、县（市、区）文化广电新闻出版局，苏州市版权局，省局机关各处室：

         为全面贯彻落实国务院、省政府关于推进依法行政、建设法治政府的工作部署，进一步规范全省各级新闻出版（版权）行政机关的行政执法工作，不断提高行政执法透明度和办案质量，增强行政法治意识，根据相关法律法规和《2013年全省新闻出版（版权）依法行政工作要点》的具体要求，现就全省各级新闻出版（版权）行政机关推行全程说理式执法，提出如下指导意见：

         一、基本定义

         全程说理式执法，指各级新闻出版（版权）行政机关在作出具体行政行为时，除法律法规特别规定外，必须自始至终向行政相对人说明理由的一种新型执法方式，是行政机关基于行政行为说明理由制度而采取的一种柔性执法行为。

         行政行为说明理由制度，指各级新闻出版（版权）行政机关在作出或拟作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律法规特别规定外，必须向行政相对人说明其作出行政行为的事实依据、法律依据，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素的制度。这是行政程序法的一项基本制度，其主旨是体现行政公正，其重点是规范行政权力运行，其本质是保障行政相对人的知情权和申辩权。

         推行新闻出版（版权）全程说理式执法和行政行为说明理由制度，是创新行政管理方式、规范行政执法行为、维护社会公平正义的一种有益探索。

        二、目标原则

       （一）目标

        通过全面推行新闻出版（版权）全程式说理式执法，旨在加强行政权力控制和对公民权利保护，规范行政权力运行，提高依法行政水平；切实维护行政相对人的知情权、申辩权、监督权和救济权等合法权益，最大限度减少行政争议，维护社会公平正义，实现社会和谐稳定。

       （二）原则

        1．依法原则。严格执行《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》和著作权保护、新闻出版行政监管等方面的相关法律法规，严格遵循法定依据、方式、程序，坚持在法定范围内开展全程说理式执法。

        2．公平原则。坚持平等对待行政相对人，不得以事实以外的因素差别对待行政相对人，不得因行政相对人违法而忽视、侵犯其合法权益；坚持公平合理适用法律，做到同过同罚。

       3．公开原则。坚持严格执行政府信息公开等相关规定，依照法定程序明确告知行政相对人的权利和义务，提供作为说理依据的相关法律法规以备查询，保证说理公开透明。

       4．全程原则。坚持把全程说理式执法要求贯穿于行政执法全过程，包括受理、调查取证、告知听证、处理决定、执行等，做到调查取证平等说理、案件审理公开说理、告知听证充分说理、执法文书全面说理、行政执行真情说理。

        三、实施内容

        （一）调查取证平等说理。一是调查询问开始前，调查人员出示证件表明身份、说明来意，告知执法职权和依据，并将出示证件过程记载于调查笔录中。二是告知当事人享有的权利，配合检查和调查的法定义务，以及不配合的法律后果，并记载于调查笔录中。三是对涉案物品或资料采取抽样取证、登记保存、查封扣押等证据保全和强制措施前，说明法律依据和必要性，告知救济途径及擅自处置的法律后果。四是在调查取证时要给行政相对人陈述和申辩的机会，陈述的事情和申辩的理由，提出的困难，减轻处罚的理由以及悔改的表现，要在调查笔录中记录在案，作为违法事实认定和处罚自由裁量的依据和参考。

       （二）案件审理公开说理。一是调查终结后，对调查收集的证据进行分析和综合判断，鉴别真伪，排除矛盾，使所有证据材料相互支持、印证，形成完整证据链，并以此认定案件事实。制作调查报告要对违法事实认定、适用法律法规、处罚自由裁量进行综合说理。二是在坚持审查分离、集体审议制度的同时，对案情复杂或有一定社会影响的案件，组织“开门审案”，邀请人大、政府法制、监察、检察、新闻媒介等单位的专家参与案件的公开审理，直接对行政执法行使建议、指导、监督和评议权。

       （三）告知听证充分说理。一是在作出行政处罚决定前，必须以书面形式告知当事人拟作出行政处罚决定的内容、事实依据和法律依据，并告知行政相对人有陈述、申辩的权利。对行政相对人提出的事实理由和证据成立的，予以采纳，不因申辩而加重处罚或增加义务。二是对属于听证范围的案件要书面告知行政相对人有申请听证的权利，行政相对人要求听证的，要依法组织听证。听证过程中办案机构要对事理、法理和情理进行全面阐明和论证，同时认真听取行政相对人的陈述和申辩，并在听证报告中进行归纳和记录，办案机构要认真研究是否予以采纳。

        （四）处罚决定全面说理。着力改革行政执法文书，推行说理式执法文书制度。制作案件终结报告和行政处罚决定书时，按照制作、校对、审批的程序，按照说明事理、说通情理、说透法理的总体要求，准确反映当事人信息、完整表述案件事实、逐一列举案件证据、全面表述适用法律、全面阐述裁量理由、明确交代法律救济途径和不履行行政处罚决定的法律后果。案件查处过程中，当事人对查处的合法性、证据的真实性及裁量的合理性提出异议的，都要在决定书中加以阐述。在送达处罚决定书时，尽可能采取直接送达的方式，与案件当事人再做一次面对面的沟通，督促引导其自觉履行处罚决定，切实纠正违法行为。

       （五）执行处罚真情说理。一是在行政处罚决定执行过程中，要向行政相对人阐明法律救济途径和不履行行政处罚的法律后果，规劝行政相对人自觉履行处罚决定。行政相对人确有困难或合理要求的，要认真听取并依法决定暂缓执行或分期执行。对无正当理由拒不执行的，在申请法院强制执行前，事先向当事人发出履行处罚决定通知书，再次告知履行的具体内容和拒绝履行的法律后果，最大限度地减少行政争议。二是对被处罚过的行政相对人实施回访制度，回访沟通，听取行政相对人对行政执法的意见和建议，同时了解行政相对人改正违法行为的情况和存在的实际困难，有针对性地开展行政指导工作。

         四、文书规范

       （一）总体要求

         1．突出说理。力求说清案件事实的事理；说准适用法律的法理；说明处罚裁量的情理；说对陈述申辩的论理；说好逻辑思维的哲理。

         2．文字简练。制作行政执法文书要考虑行政效率，篇幅不宜过长，切忌洋洋洒洒、不着边际，杜绝无关、重复的内容。

        3．结构完整。执法文书结构要完整，当事人身份、违法事实表述和证据列举要完整，执法程序和违法事实要件不应遗漏。

        4．内容准确。案件名称要正确，事实证据要精确，引用法律要准确，权利告知要明确。依据自由裁量基准，从重、从轻或减轻处罚的表述要清晰完整。

        5．逻辑严密。归纳违法事实要严整，证据间关联、证据效力大小与取舍要清晰，违法事实与案件定性、案件定性与实施处罚的法律依据要一致，处罚内容与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，语言表述要有逻辑性。

       （二）具体要求

        新闻出版（版权）全程说理式执法的法律文书主要是行政处罚决定书。行政处罚决定书由首部、正文、尾部三大部分构成有机整体，各部分对应不同的说理执法要求。

       1.第一部分：首部。应当简明扼要，准确规范。其基本内容包括标题、文号、案件来源（上级交办、举报查办等）、当事人的基本情况（有委托代理人的应写明其基本情况），当事人为二人以上的可依责任主次为序依次列明。

        2.第二部分：正文。包括违法事实、处罚理由、依据和处罚决定等内容。

       (１)违法事实

        ——事实叙述。主要包括违法行为发生的时间、地点、人物、经过、情节和结果等要素，叙述一般应按照事件发生的顺序客观、全面、真实地反映案情，并抓住重点，详述主要情节和因果关系。在叙述违法事实时要围绕违法行为的构成要件（既违法主体、客体、主观方面、客观方面）来展开。此外，对影响自由裁量的从重或者符合从轻、减轻处罚等情形，也应一并写明。

        ——证据列举。要将证明案件事实的所有有效证据逐一列举进行分析，并说明所要证明的案件事实，做到一事一证。

        ——当事人陈述、申辩及听证的叙述。如果当事人放弃上述权利的，应当简单说明。如果当事人行使了上述权利，则应当将当事人陈述、申辩内容或听证时提出的观点予以叙述。

        ——执法程序叙述。行政处罚文书不仅要反映案件的事实，而且要反映案件所经过的程序，如立案，强制措施，处罚告知，听证等也应当在事实部分按照发生的时间顺序进行表述。

       (２)处罚依据

        ——法律适用的理由应全面表述。确认违法行为的法律依据是指违法行为所直接违反的法律、法规和规章的相关规定。它既是判定行为是否违法的依据，也是判定行为违法性质的依据。引用法律条款要准确，符合法律适用原则。应写明法律法规的名称和具体的条款项目。必要时要对法律条款进行法理解释。

        ——当事人进行陈述、申辩或者听证中提出的质疑及其证据是否予以采纳，应当在本部分进行明确，并阐明理由。尤其是不采纳的理由要援引法律法规，并进行必要的法理分析。

         ——依法行使自由裁量权，应当说明理由，包括对依法从轻、减轻或从重处罚情节的法律法规条款的具体引用等。

       (３)处罚决定

         处罚决定应当表述清楚，具体、明确，具有针对性、客观性和可执行性。罚款数额应先用汉字表述，阿拉伯数字以括号方式附于其后。

        3．第三部分：尾部。主要是行政处罚的履行方式和期限，同时表述逾期不履行的法律后果，告知当事人不服行政处罚的救济途径时要写明复议机关和诉讼法院的具体名称（地址），复议、诉讼的期限，写明制作日期并加盖行政执法机关公章。

        五、工作要求

        （一）完善工作体制。各地、各部门要认真贯彻落实上级有关全面推行全程说理式执法的工作部署，各单位依法行政工作领导小组应切实加强对此项工作的组织领导，建立和完善“一把手”负总责、分管领导具体抓、法制工作机构牵头的工作体制。各级新闻出版（版权）行政机关的法制机构要加强对推行全程说理式执法工作的指导和协调，履行法制监督职能。行政执法人员要将执法说理的要求学深学透，严格按照全程说理式执法的要求做好相应执法工作。

       （二）加强教育培训。各地、各部门要加大对行政执法人员的教育培训，提高说理能力和水平。一是要加强法律理论知识的学习，提高法律素养，做到心中有法、虑必及法、言必合法、行必守法。二是加强执法业务知识的教育培训。要结合实际，通过典型案例进行说理业务指导，提高说理的针对性和适用法律的准确性。三是加强与执法相关边缘学科知识的学习，不断提高驾驭执法现场和解决突发事件的技巧和能力。

        （三）严格监督考核。一是上级部门要加强对下级部门的监督检查，将执法说理工作纳入年度执法检查和年度依法行政考核的内容，采取定期或不定期、专项或综合检查相结合等方法，将考评结果作为评价依法行政工作和行政执法水平的重要依据。二是要组织学习交流，评选优秀的说理式执法案卷并组织点评，相互交流，以点带面，有序推进。

以上意见，希即贯彻执行。

江苏省新闻出版局

2013年4月11日